論文

澳門行政機構槪要

薛尼路*
JorgeBruxo

在這篇文章裏,我們將繼續立法議會這一主題,它必將有利於我們對有些問題進行更廣泛和深入的探討,幫助我們更好地瞭解澳門地區組織機構的實際况。

這次,我們的注意力將集中到以下幾個問題上來: 立法權限、立法程序以及澳門立法議會技術管理和有關辦公部門的結構和活動等。

除了這次所要探討的這些問題以外,在此也有可能一時興緻上來,把剛才的問題繼續下去;回顧立法議會已成爲歷史的過去和對澳門地區政府立法議會批准通過的一些最主要的合法條例進行綜合的分析。不過,有些將留給下一篇文章具體地去硏究。

立法議會的立法權限

立法議會的立法權限祇在普遍法之內,而無權推准通過憲法,雖然,就像我們已在上文提到的那樣,它在澳門自己憲法制訂過程中起了決定性的作用。不過,對澳門組織章程的制訂,它却有着特有的優先權。

然而,即使是制訂普通法律,對於要制定的法律所涉及的內容,立法議會的權力仍有兩條限制: (1)

1、必須是澳門地區專有的權益;

2、不能是共和國議會和共和國政府保留權限之內的問題。

這兩條限制,一個以肯定方面,一個以否定方面,形成了兩個框框,很難精確地確定怎樣對它們作出解釋。爲此,還是先讓我們來弄淸楚應怎樣理解專有利益(interesse exclusivo)這個詞吧。葡萄牙共和國憲法第229條在關於實質上具有同樣性質的,對馬德拉和亞速爾地區議會的立法權的限制中,用了interesse específico(特有利益)這個解釋,認爲exclusivo(專有的)和específico(特有的)在這種情况下的意思是一樣的、都表示唯一的意思。這就是說是不由國家主權機關直接參與和負責的利益。

憲法和法律都沒有對應該怎樣理解專有利益或特有利益作出定義,但作爲範例,《亞速爾章程》把以下內容列爲其地區的特有利益:

--人口政策和居民條例;

--對當地獨立機構的方針和保護措施,它的區域劃分和相應機關的權力或權限的變換;

--對公共部門和單位,以及就在本地區生產經營的集體或國有化企業的方針、指示,調停和檢擧等;

--陸地和海上,以及島嶼間的空中運輸,包括中轉和價目表;

--海港和機塲的管理,包括海港和機塲的稅收和稅率;

--農業、林業、畜牧業和漁業;

--施法制度和土地開發,包括農業稅收;

--土地政策,領土規劃,生態平衡和水力資源、礦產資源及熱資源;

--當地生產動力;

--社會衞生與治安;

--勞動、職業和職業培訓;

--學前、小學、中學、中專和高等敎育;

--對文化遺產,如博物舘、圖書舘和檔案室等的分級、保護和發揮其效能;

--公共演出和娛樂;

--體育;

--旅遊業和旅舘業;

--手工藝和民間藝術;

--爲公用對當地財產的徵用,同樣包括國民徵收;

--公共建設,社會裝備,住宅和城市化;

--對內、對外貿易和供給;

--進口的方針和控制;

--外國直接投資和技術轉讓;

--爲當地投資提供資金而動用當地的積累;

--信貸的總體分配和控制;

--對滙寄財物的應用和向外移民的資金積累;

--對在本地區流行的國際支付手段的控制和管理;

--工業發展

--使監測系統和當地經濟現實相適應及監測特惠的准許;

--公共秩序的維持。

由我們剛剛列擧了的關於亞速爾自治區地方立法權力的內容,我們可以得出結論說,雖然對以上這些問題進行了如此深入的討論,也祇可以,同時也必須分别根據各種情况來確定甚麼是intesse excusivo(專有利益)或interesse esqecifico(特有利益)(2)。而爲保險起見,面對澳門立法這種情况,這一結論則應以專有利益的理論槪念來考慮。這樣,就有必要建立一個專有利益的理論槪念,作爲對澳門組織章程的解釋和應用的工具。另外,還必須考慮到澳門組織章程當中明確屬於澳門地區政府機關的立法權限的問題的所有規定。這些規定比馬德拉自治區和亞速爾自治區的立法機關的規定涉及到更廣泛的領域。

另一個必須記住的結論是,專有利益的具體內涵不能以主觀意斷的形式,或者根據週圍一時的政治、經濟、個人或是别的情况確定,而必須依據客觀標準而定,並要得到特别是由澳門立法人員預定和認可的標準的驗證。

就像公共權力之於公民一樣,專有利益的所有問題是以一種直接的形式專門關於澳門地區問題的。雖然,共和國主權機關中的一部分由於要對澳門地區行使他們的一些責任,而澳門地方機關的一些決定有時可能會以微妙的方式對它們有關澳門地區的政治行爲產生影響,所以這些機關同澳門專有利益的問題有着間接的或不很明確的利益關係,但是,相對地來說,共和國主權機關同這些問題沒有直接的利害關係。

附加說明一點,專有利益的概念也可以以否定的形式來解釋,或者就是說,根據共和國憲法,所有不是國家利益、所以應由國家主權機關承擔的一切都可以說是澳門地區的專有利益。

對於來自國家主權機關特有權限的保留方面的限制,則必須考慮到葡萄牙共和國憲法第167條的規定。這一規定的第一部分的一些問題是共和國議會的絕對的和不可委托的保留權力,第二部分規定的一些問題,雖然也是共和國議會的專有權力,但如果事先經過議會的同意,它們却可以轉移到共和國政府的權限範圍之內來。

在葡萄牙共和國憲法條文的規定當中,我們必須“抽出”在立法議會權限之內的一些問題,這樣,憲法規定和立法權限之間的差别就能夠告訴我們,哪些問題是立法議會無權立法的。這些問題的,比如像葡萄牙國籍的獲得,失去、再獲得,婚姻、公民的法律能力,法院和監察院的組織和權限以及司法行政官員守則等問題。

1999年之後的立法權限

1999年12月20日之後,澳門特别行政區的立法權限的限制將是哪些呢? 顯然,對這個問題祇有在《基本法》通過之後,才能作出確切的回答。

現在,根據《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》和對在《香港基本法》的制訂過程的一些事情的認識,一般認爲,以後對澳門地區立法權的限制將關係到以下一些問題:

1、中華人民共和國的領土完整;

2、中華人民共和國的政治統一(3)

3、遵守中華人民共和國憲法中明確提及澳門問題的規定;

4、尊重澳門法令的主要原則;

5、遵守中華人民共和國全國人民代表大會制定的法律。

第二和第三條提到的問題在實踐上可能會有一些困難。因爲,事實上,政治統一(3)的概念範圍具有很大的收縮性,並且由此會產生特别是像權力、自由和保障等方面的諸多問題,因此,有人認爲,像這樣的一條限制應該以儘可能明確的方式寫到《基本法》裏去。這是因爲,爲了保證中華人民共和國採取的“一國兩制”的政策原則的有效實施和澳門所有居民對它的任信以及澳門組織機構的眞正穩固,像這樣的一條規定具體內容和解釋不能受一時的主觀意志或專橫强詞而左右。如果同意把這一規定寫到《基本法》裏去,就必須以客觀的態度弄淸楚它的實施範圍。

作一假設,如果在某一時候有人認爲言論或宗敎自由威脅了中華人民共和國的政治統一,那麼其結果將是宣佈取消這些自由、或者對它們强加限制。如果這一切發生,那將分别對澳門許多法規的尊嚴和中華人民共和國必須遵守的國際協約產生不良影響和不尊重。

對澳門法令的主要原則的內容的確定同樣也是非常重要的,但如果想把這些內容儘可能一點不漏地確定下來也不是一件輕而易擧的事。有這樣一些施法原則,它們是澳門現行法律體系的主要思想,是澳門地區成文法律所採用的解決問題的原則的主要組成部分,它們的延期使用對澳門法令產生很大影響,譬如,《聯合聲明》第四條的內容就同這些原則有聯繫。這一條中寫到: “……澳門居民和其他人的人身、言論、出版、集會、結社、旅行和遷徙、罷工、選擇職業、學術硏究、宗敎信仰和通信以及財產所有權的各項權利和自由。”

普通立法程序

法律條文是法律有形體現的最主要形式,儘管一般地都把它同法律本身或法律規則混爲一談。它是立法議會的在立法過程中的行爲和行使立法權力的結果。

另外,所有的團體機關在審議時都要遵守確定的步驟,直到確信它們的最終意願都已寫進去爲止。就是這一整套的行爲和形式組成了立法程序;換一種說法就是: “一種走向某個結果的多種現象的後續。”(4)

立法議會的立法程序有普通和特殊之分,通常情况下採用普通程序,而祇有在由於事情的重要性和特殊性,需要快速或用不同的手續的特定情况下,才採用特殊程序。

目前存在三種特殊程序: 一種是用於澳門組織章程問題的;另一種是用於立法授權的,第三種則是用於政府批准的。

現在讓我們來看一下普通立法程序的進展情况。它可以由政府首腦或任何一名具有這種權力的議員個人或聯同别的立法議會的議員一起提出法律提案而開始。同樣,不管是政府首腦還是任何一名議員都可以對現存法律提出修改議案。

向主席團提出的法律草案或提案或是修改議案,同時被公佈在《立法議會日報》上,並由議會主席寫上對所提出文件的接受還是拒絕的最初或初步的決定。

拒絕的決定必須令人信服,並且祇有在草案或提案屬於以下五種情况中的一種的情况下才可以拒絕:

a. 違反憲法。不論是組織機構上的違反憲法還是材料內容上的違反憲法。第一種情况是指涉及共和國主權機關的保留問題,第二種情况是違反葡萄牙共和國憲法或澳門組織章程的别的規定;

b. 不合法。因爲含有同由葡萄牙共和國主權機關制定的適用於澳門地區的一般法律有相對立的傾向,而它又不是立法議會專有權限之內的問題;

c. 在同一次立法會議期間重提已經被拒絕了的問題。祇要草案或提案同已被立法議會拒絕了的問題完全一樣,爲了避免這一問題進入可能無結果而肯定是消耗的“戰鬥”;

d. 沒有特點或沒有目標。以現行的合法的方法提出,但不能具體地確定其宗旨的修改建議;

e. 缺乏必要的協商委員會的意見,即使是澳門總督的法律提案。

受到拒絕之後,還可以向立法議會全體會議提出上訴,以便審議決定是改變還是維持議會主席最初的決定。

按規定,如果在一次立法會議期間提出的法律草案或提案未被投票表決,那麼,可以把它轉到别的立法會議上去,而不必重提。

在接受討論之前,提議者可以撤回他的草案或提案。但在撤回之後,絲毫不能阻止别的議員採用它們作爲自己的建議,在以後的立法過程中提出來。

法律草案的起草者不得超過六個人,而法律提案除了要由政府首腦簽字外,還必須明文寫上協商委員會對它們的意見。

草案和提案必須遵守以下形式上的要求: a書面提出;b. 分條組織成文;c. 綜合地反映它的主要問題的名稱或題目;d. 辯護性註釋,並指明試圖解決的問題和建議的措施。

在接受一項草案或提案和讓資格委員會分組表決前,議會主席應該通知立法議會,這樣在接着的第二次會議結束之前任何一位議員都可以用書面申請的形式和公正的依據,向全體會議提出上訴,或者駁斥起初接受的決定,或者駁斥讓此案鑒别委員會進行分組表決的決定。

草案或是提案的准許起草者或起草者之一有權在全體會議上介紹草案(或提案)和回答任何在塲議員提出的說明要求。

不是起草者的議員可以提出修改、替換、增添新內容、或者推翻原文,保留草案或提案內容的建議。

接着,把草案或提案提交給鑒别委員會--常委或臨時的(由於議案的重要性或特殊性而特意組成的)、委員會將在議會或立法議會主席規定的鑒别期限內以確鑿的理由通過其鑒别結果。

不管是在一般情况還是特殊情况下,委員會可以對由它鑒别的草案或提案原文向立法議會提出替換意見。

如果委員會在規定期限內拿不出它的意見,或者延長鑒别時間,則草案或提案將不通過委員會的鑒别,而由立法議會全體會議決定。

如果草案或提案的起草者不同意委員會的意見,可以向全體會議提出上訴。

隨着全體會議討論的文稿的確定,立法程序的第一步就結果了,我們可以稱之爲初步或準備階段,它爲接着進行的審議程序打開了方便之門。

作爲議會全體會議對草案或提案進行討論的先前條件,這些草案或提案必須至少在開會前五天公佈在《立法議會日報》上,或者印成單張分發給每位議員。

草案或提案的討論和投票表決首先在一般會議上擧行,之後在特别會議上擧行。

一般會議上的辯論的主要內容是原則和系統的問題,或者是說它的主要的理念和它的組織和內部結構,也就是總體的形式上的結構的問題。

特别會議上的辯論將單獨地鑒别和批准通過一條或是一組具有某種同一性或者至少在本質上或是在形式上有某些關係或聯繫的條文,並以這種形式審議整個草案或提案。

特别會議表決之後,不論是已經發表了意見的委員會還是被議會主席指定進行鑒别工作的委員會,祇要有幾個委員會發表了意見,最終的法律成文就將被固定下來。

不過,這些委員會不能改變最後成文中的立法思想,它是在立法過程中通過不斷地獲得的材料和不斷地權衡而確定下來的、委員會的主要作用應該是致力於加强法律文件的系統化和完善文件所採用的文風。

由委員會確定的最後文件將發佈在《立法議會日報》上,並分發給各議員,如果議員們對文件的嚴密性有異議,可向議會主席,然後由他向議會全體會議提出上訴。

立法議會批准通過的法律條例的文稿最後確定之後,立法的第二程序就完成了。這一文稿應該是一個沒有上訴、或者即使有、也已被處理了的結果。所以、這一問題應該被看作爲一個“被解決的案例”。

立法程序的第三步,也是最後一步,就是頒佈了。這屬於政府首腦的權限範圍之內,他簽名後就下令公佈在澳門官方佈告欄裏。

如果政府首腦對這條例有異議,立法議會的三分之二多數贊同這一條例,政府首腦即使仍有異議,也不能拒絕頒佈。但如果這種異議是因爲這一條例違反了憲法或别的共和國法律條文,那麼立法議會就不能抵制,這一問題法院就應該有資格來審判了,而法院的審判結果將是公認的。

立法議會的有關辦公部門

開始時,立法議會是由一個辦公廳(5)(6)在管理和技術上的支持下進行工作的。這個辦公廳自1986年8月起改名爲總辦公廳,配有兩個下屬部門: 技術部和管理部。

以下領域內,以協助立法議會正常運作的專業性工作由技術部負責: a. 法律上的;b. 書目提要和材料;c. 條例、議案和其它文件的編寫;d. 中文和葡文間的書面翻譯和口頭傳譯;e. 《立法議會日報》的編輯和别的出版工作。

立法議會的總辦公廳直屬於議會主席團,由總秘書在助理秘書的協助下統一掌管。

議會主席還有一名個人秘書,人員由他自由挑選任命,議會主席可在立法期間或是他所定的任何時間停止其職務。

葉志良 譯

註釋

(1)除了文中指出的兩條一般限制外,對於特定的問題還有特殊的限制。這些特殊限制是一般限制的深入或更好的劃分;並且可以肯定,在一般限制裏已包含了特殊限制的內容,祇是形式上不是很明確罷了。在下一篇文章裏我們將看到它們對制定刑法和單純社會治安法的限制情况。

(2)有些學者認爲interesse exclusivo(專有利益)和interesse específico(特有利益)這兩種說法不表達同一個意思。比如,喬治·米蘭達就持這種觀點。參看他的《憲法手册》第三册,1987年科英布拉第二版,第267頁和里斯本1977年出版的《憲法硏究》第一册,第307頁,關於自治區立法自主權和特有利益問題。

(3)在多數情况下都說國家統一、而不說政治統一。但由於中國是個多民族的國家,所以文中就採用了政治統一這一說法,以表達中國國家統一這一思想。這一說法不是以法律角度,而至少是在一個文化和社會學的背景下提出來的。

(4)見1980年出版的若奧·德·卡斯特羅·門德斯的《民事訴訟法》第1卷,第34頁。

(5)辦公廳是根據5月28日的No3/77/M法設立,目的是向立法議會提供技術、管理和其它任何的、被認爲不可少的支持工作。

(6)總辦公廳是根據8月2日的No8/86/M法設立的。

在上面提到的8月2日的No8/86/M法第7條裏所說的情况下,議會主席團對立法議會總辦公廳進行監督的權限可以委托給議會主席,而議會主席又可以再委托給任何一名議員。

*畢業於法律系。

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