Instituições de Macau (III)

Continuamos neste artigo com o tema da Assembleia Legislativa, presumindo que há vantagem no desenvolvimento e aprofundamento de algumas matérias, para a melhor compreensão da realidade institucional do Território.

A nossa atenção, por agora, vai concentrar-se nas questões da competência legislativa, do processo legislativo e da estrutura e actividade dos serviços de apoio técnico e administrativo da Assembleia Legislativa de Macau.

Além do que desta vez vai ficar dito, terá eventual interesse a continuação das matérias agora tratadas: a abordagem do passado já histórico da AL e a análise sintética de alguns dos mais importantes diplomas legais aprovados por esse órgão de Governo próprio do Território; porém, isso vai ficar para próximo artigo.

Em nota final indica-se o significado das abreviaturas utilizadas no texto.

Fronteiras do poder legislativo da AL

A competência legislativa da AL circunscreve-se às leis ordinárias, pois lhe é vedado aprovar leis constitucionais, embora, como já referimos em anterior artigo, participe de forma decisiva no processo de elaboração do direito constitucional próprio de Macau, uma vez que lhe cabe em exclusivo a capacidade de iniciativa quanto ao EOM.

Mas, mesmo relativamente à legislação ordinária, a competência da AL ainda tem, no atinente às matérias a contemplar nessas leis, dois limites gerais: (1)

l° - Devem ser do interesse exclusivo do Território;

2° - Não devem estar reservadas à competência da AR e do Governo da República.

Estes dois limites, um formulado pela positiva e outro pela negativa, não são fáceis de definir com exactidão, como se constatará. Para começar coloca-se a questão de saber o que deve ser entendido por interesse exclusivo. O art° 229° da CRP, a propósito substancialmente da mesma realidade - limites ao poder legislativo dos parlamentos regionais da Madeira e dos Açores -, utiliza a expressão interesse específico. Julga-se, no entanto, que exclusivo e específico se equivalem nestes casos e significam único, isto é interesse não directamente participado ou assumido pelos órgãos de soberania nacionais. (2)

Nem a Constituição nem a Lei definem o que deve entender-se por interesse exclusivo ou por interesse específico. Mas o Estatuto dos Açores enumera, a título de exemplo, como interesse específico para a Região as seguintes matérias:

- Política demográfica e estatuto dos residentes;

- Orientação e tutela sobre as autarquias locais, sua demarcação territorial e alteração das suas atribuições ou da competência dos respectivos órgãos;

- Orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusivamente na Região;

- Transportes terrestres e transportes marítimos e aéreos entre ilhas, incluindo escalas e tarifas;

- Administração de portos e aeroportos, incluindo impostos e taxas portuárias e aeroportuárias;

- Agricultura, silvicultura, pecuária e pescas;

- Regime jurídico e exploração da terra, incluindo arrendamento rural;

- Política de solos, ordenamento do território, equilíbrio ecológico e recursos hídricos, minerais e termais;

- Energia de produção local;

- Saúde e segurança social;

-Trabalho, emprego e formação profissional;

- Ensinos pré-primário, primário, secundário, médio e superior;

- Classificação, protecção e valorização do património cultural, bem como museus, bibliotecas e arquivos;

- Espectáculos e divertimentos públicos;

-Desportos;

-Turismo e hotelaria;

- Artesanto e folclore;

- Expropriação, por utilidade pública, de bens situados na Região, bem como requisição civil;

- Obras públicas, equipamento social, habitação e urbanismo;

- Comércio, interno e externo, e abastecimentos;

- Orientação e controle das importações e exportações;

- Investimento directo estrangeiro e transferências de tecnologia;

- Mobilização de poupanças formadas na Região com vista ao financiamento dos investimentos nela efectuados;

- Distribuição e controle do volume global do crédito;

- Utilização de remessas e poupanças dos emigrantes;

- Controle e administração dos meios de pagamento internacionais em circulação na Região;

- Desenvolvimento industrial;

- Adaptação do sistema fiscal à realidade económica regional e concessão de benefícios fiscais;

- Manutenção da ordem pública.

O que acabamos de referir relativamente ao poder legislativo regional da Região Autónoma dos Açores servenos para concluirmos que, mesmo com tal desenvolvimento de matérias, só casuisticamente se pode e deve determinar o que é interesse exclusivo ou específico. E essa conclusão, para ser segura, deve, no caso da ordem jurídica de Macau, partir do conceito teórico de interesse exclusivo. Há assim necessidade de se construir o conceito doutrinal de interesse exclusivo, como instrumento de interpretação e aplicação do EOM. Acresce que devem ser tidas em conta todas as normas do EOM respeitantes a matérias expressamente atribuídas à competência legislativa dos órgãos de governo próprio do Território, as quais se estendem por áreas mais vastas que as dos órgãos legislativos das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores.

Outra conclusão importante a reter é a de que a determinação concreta do interesse exclusivo não pode ser feita de forma intuitiva ou ao sabor das circunstâncias de momento, sejam políticas, económicas, pessoais ou outras. De facto tal deve ser feito segundo critérios objectivos e avaliado de acordo com balizas prédeterminadas e conhecidas especialmente por quem tem o dever de se assumir como legislador no Território.

Matérias de interesse exclusivo são aquelas que de uma forma directa respeitam só ao Território, como pessoa colectiva de direito público, e relativamente às quais não há interesse imediato dos órgãos de soberania da República, embora existam, pela parte destes, interesses indirectos ou mediatos, na medida em que as decisões dos órgãos territorais se repercutirão, porventura de forma ténue, no comportamento político que relativamente a Macau deverão ter os órgãos de soberania nacionais que detêm responsabilidades quanto ao Território.

Acrescente-se que o conceito de interesse exclusivo também se pode aferir pela negativa, ou seja, deve ser considerado como interesse exclusivo do Território tudo o que das leis constitucionais da República não resulta como sendo essencialmente interesse nacional a dever ser assumido por órgãos de soberania nacionais.

Quanto ao limite derivado da reserva à competência própria dos órgãos de soberania, há que ter presente o disposto nos art°167° da CRP, o primeiro estabelecendo as matérias que constituem a reserva absoluta e indelegável da AR e o segundo fixando aquilo que, embora constituíndo também poderes exclusivos da AR, no entanto é passível de transitar para a esfera de competência do Governo da República mediante prévia autorização legislativa da AR.

E ao disposto nestes artigos da CRP há que "subtrair" a matéria da competência da AL e é a diferença dessas duas realidades normativas que nos indicará quais as matérias, sobre as quais é vedado à AL legislar. É o caso, nomeadamente, da aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa, do estado e capacidade das pessoas, da organização e competência dos Tribunais e do Ministério Público e do estatuto dos Magistrados Judiciais.

Fronteiras do poder legislativo após 1999

Quais os limites ao poder legislativo da futura RAEM, após 20 de Dezembro de 1999? É evidente que só com a aprovação da Lei Básica se poderá responder fundamentadamente.

Por ora, com base na Decl. Conj. e com o conhecimento do que se tem passado no processo de elaboração da Lei Básica de Hong Kong, julga-se que os limites a estabelecer ao poder legislativo regional deverão respeitar o seguinte:

1° - Integridade territorial da RPC;

2° - Unidade política da RPC;

3° - Observância das leis constitucionais da RPC, quando se referirem expressamente a Macau;

4° - Respeito pelos princípios jurídicos essenciais da ordem jurídica de Macau;

5° - Registo das leis da APN.

O que se referiu em segundo e quarto lugares poderá eventualmente suscitar algumas dificuldades práticas. De facto o conceito de unidade política (3) pode ser mais ou menos abrangente e daí derivam problemas diversos sobretudo na área dos direitos, liberdades e garantias. Por isso julga-se que, a ser integrado na Lei Básica um tal limite, deverá ser fixado com a maior precisão possível. E isto porque, para garantia do funcionamento efectivo do princípio político "um país-dois sistemas" adoptado pela RPC, e consequente confiança de todos os residentes no Território e verdadeira estabilidade institucional, não poderá a interpretação e integração material de tal limite ficar dependente de voluntarismos ou arbitrariedades momentâneas. Há por isso que saber com objectividade qual o âmbito de aplicação de tal regra, se se entender que deve figurar na Lei Básica.

Por mera hipótese, suponha-se que em determinado momento se entendia que a liberdade de expressão ou a liberdade religiosa faziam perigar a unidade política da RPC e, em consequência, seria decretada a supressão, ou forte condicionamento, de tais liberdades. Se isto ocorresse, haveria ofensa de vários princípios jurídicos e desrespeito por acordos internacionais que o Estado Chinês se obrigou a observar.

No atinente aos princípios essenciais à ordem jurídica de Macau, também é importantíssima a determinação do seu conteúdo e tal não é tarefa fácil se pretender ser o mais exaustiva possível.

Tais princípios jurídicos são as ideias fundamentais que informam o sistema jurídico vigente, que constituem a essência das soluções adoptadas pelo direito positivo do Território e cuja postergação descaracteriza a Ordem Jurídica de Macau. São exemplos desses princípios jurídicos v. g. os relacionados com o referido no n° 4 da Decl. Conj. como "todos os direitos e liberdades dos habitantes e outros indivíduos em Macau, designadamente as liberdades pessoais, a liberdade de expressão, de imprensa, de reunião, de associação, de deslocação e migração, de greve, de escolha de profissão, de investigação académica, de religião e de crença, de comunicações e o direito à propriedade privada ".

Processo legislativo comum

A lei é a mais importante das fontes formais do direito, embora em sentido vulgar seja identificada com o próprio direito ou com a norma jurídica. A lei é aqui o acto legislativo da AL, o produto do exercício do poder legislativo da AL.

Ora todos os órgãos colegiais, para deliberarem, devem observar determinado número de procedimentos até que se considere fixada a sua vontade final. É este conjunto de actos e formalismos que constitui o processo, o que dito de outra maneira pode ser definido como "uma sequência de fenómenos que se dirige a um certo resultado". (4)

O processo legislativo na AL pode ser comum ou especial. O comum é aplicável à generalidade das situações e o especial aplica-se apenas a determinadas situações que, pela sua importância ou especificidade, devem ser objecto de maior celeridade ou de procedimentos diferenciados.

Anote-se, desde já, que existem três espécies de processo especial, um para as matérias do EOM, outra para autorizações legislativas e um terceiro para ratificação de decretos-leis.

Vamos agora tentar descrever a marcha, do processo legislativo comum. Este tanto pode nascer a partir de uma iniciativa do Governador com a apresentação de propostas de lei, como da de qualquer deputado que, isolada ou conjuntamente com outros membros da AL, tem o poder de apresentar projectos de lei. E também, tanto o Governador como qualquer deputado, podem apresentar propostas de alteração de leis existentes.

Apresentado à Mesa um projecto ou proposta de lei ou proposta de alteração, é o mesmo mandado publicar no Diário da AL e submetido ao Presidente para exarar o despacho liminar ou inicial que admite ou rejeita o documento apresentado.

O despacho de rejeição tem de ser fundamentado e só pode e deve ter lugar quando os projectos ou propostas se enquadrem numa das seguintes cinco situações:

a) - Inconstitucionais, quer se trate de inconstitucionalidade orgânica, quer de inconstitucionalidade material, no primeiro caso versando matérias reservadas aos órgãos de soberania da República e no segundo infringindo outras normas constitucionais da CRP ou do EOM;

b) - Ilegais, por conterem disposições contrárias às leis gerais aplicáveis a Macau, produzidas pelos órgãos de soberania da RP, que não versem matéria da exclusiva competência da AL;

c) - Repetição dos assuntos já rejeitados durante a mesma sessão legislativa, desde que o projecto ou proposta verse unicamente os assuntos que já foram objecto de rejeição pela AL, a fim de que esta não se enrede em "guerras" possivel-mente estéreis e certamente desgastantes;

d) - Incaracterísticos ou não objectivos por não definirem concretamente o sentido das modificações a introduzir no sistema legal vigente;

e) - Desprovidas de parecer obrigatório do Conselho Consultivo, no caso de propostas de lei do Governador do Território.

Do despacho de rejeição cabe recurso para o plenário da AL, a fim de deliberar sobre a alteração ou manutenção do despacho inicial do Presidente.

Em regra os projectos e as propostas de lei apresentados na mesma legislatura, enquanto não forem votados não precisam de ser renovados, ainda que transitem para sessão legislativa diferente.

Os projectos e propostas podem ser retirados pelos proponentes até ao fim da discussão, mas depois de serem retirados nada impede que outro deputado os adopte como seus para efeito de seguimento do processo legislativo.

Os projectos de lei não podem ser subscritos por mais de seis deputados e as propostas de lei, além de serem assinadas pelo Governador, deverão referir de forma expressa que sobre elas foi ouvido o Conselho Consultivo.

Os projectos e as propostas de lei devem observar os seguintes requisitos formais:

a) - Apresentação por escrito; b) - Redacção em artigos; c) - Desginação ou título que indique sinteticamente o seu objecto principal; d) - Nota justificativa com indicação dos problemas que pretende resolver e das medidas propostas.

Admitido um projecto ou proposta e distribuído à Comissão competente, o Presidente dará disso conhecimento à AL e até ao final da segunda reunião seguinte qualquer deputado pode, mediante requerimento escrito e devidamente fundamentado, recorrer para o Plenário a impugnar quer o despacho liminar de admissão, quer o despacho de distribuição à comissão que o apreciará.

O autor ou um dos autores do projecto ou proposta admitido tem o direito de o apresentar perante o Plenário e de responder aos pedidos de esclarecimento suscitados por qualquer um dos deputados presentes.

Os deputados não subscritores podem apresentar propostas de alteração destinadas a emendar, substituir, aditar matéria nova ou eliminar determinado texto, constante do projecto ou proposta.

Enviado o projecto ou proposta à Comissão, permanente ou eventual (constituída adrede, dada a importância ou especialidade do projecto) esta pronunciar-se-á através de parecer fundamentado, dentro do prazo para o efeito fixado no Regimento ou pelo Presidente da AL.

A Comissão pode sugerir à AL a substituição, tanto na generalidade como na especialidade, do texto do projecto ou proposta submetidos à sua apreciação.

No caso de a Comissão não apresentar parecer no prazo inicial ou resultante de prorrogação, o projecto ou proposta serão submetidos, sem a apreciação da Comissão, ao Plenário da AL.

Se o autor ou autores do projecto ou proposta discordarem do parecer da Comissão têm a possibilidade de recorrer para o Plenário.

Com a fixação do texto a discutir pelo Plenário encerra-se a primeira fase do processo legislativo que designaremos por fase inicial ou preparatória e dá-se abertura à fase subsequente de deliberação.

São condições prévias para a discussão pelo Plenário dos projectos e propostas que estes tenham sido, com a antecedência de pelo menos cinco dias, publicados no Diário da AL ou distribuídos em folhas avulsas pelos deputados.

A discussão e votação do projecto ou proposta realiza-se primeiro na generalidade e depois na especialidade.

O debate na generalidade tem por objecto os princípio e o sistema, ou seja as ideias essenciais e a sua organização e interligação, bem como a estrutura formal na globalidade.

O debate na especialidade visa apreciar e apro-var separadamente um artigo ou um grupo de artigos com certa homogeneidade ou pelo menos com algumas afinidades ou ligações substanciais ou formais e desta forma deliberar sobre todo o projecto ou proposta.

Terminada a votação na especialidade, a Comissão que emitiu parecer ou a Comissão designada para o efeito pelo Presidente, no caso de várias Comissões terem emitido parecer, fixará a redacção final da lei.

Mas esta Comissão não pode modificar, na redacção final, o pensamento legislativo, objectivamente fixado pelos sucessivos documentos e intervenções contidos no processo legislativo. A Comissão deve limitar-se a aperfeiçoar a sistematização do texto e o estilo literário adoptado.

O texto final fixado pela Comissão é publicado no Diário da AL e distribuído aos deputados, os quais, se discordarem da exactidão do texto, poderão recorrer para o Presidente e deste para o Plenário.

Esta segunda fase do processo legislativo termina com a fixação definitiva do texto do diploma aprovado pela AL, texto este que será o resultante da inexistência de recursos ou destes terem sido decididos e o assunto dever ser considerado "caso resolvi-do".

A terceira e última fase do processo legislativo é a fase da promulgação, que é da competência do Governador e traduz-se na sua assinatura e ordem para publicação no Boletim Oficial de Macau.

Se o Governador discordar do diploma, a AL pode apreciá-lo de novo e desde que o confirme por maioria de dois terços do número de deputados em efectividade de funções o Governador não poderá recusar a promulgação mesmo mantendo a discordância. Mas se esta se basear na infracção de leis constitucionais ou de outras leis da República que a AL não possa contrariar a questão deverá ser apreciada pelo Tribunal competente e essa decisão judicial será a prevalecente.

Serviços de apoio da AL

A AL foi inicialmente apoiada, administrativa e tecnicamente, por uma Secretaria, (5) substituída a partir de Agosto de 1986 por uma Secretaria-Geral (6) dotada de duas subunidades orgânicas: Serviços Técnicos e Serviços Administrativos.

Aos Serviços Técnicos compete a realização de trabalhos especializados de apoio ao funcionamento da AL nas seguintes áreas: a) - Jurídica; b) - Bibliográfica e documental; c) - Redacção de diplomas, actas e outros textos; d) - Tradução escrita e interpretação oral entre as línguas chinesa e portuguesa; e) - Edição do Diário da AL e de outras publicações.

Os Serviços Administrativos apoiam burocraticamente a AL nas áreas de administração de pessoal, escrituração da contabilidade, conservação do património e ainda expediente e arquivo.

A Secretaria-Geral da AL depende directamente da Mesa (7) e é coordenada pelo Secretário-Geral, coadjuvado pelo Secretário-Geral Adjunto.

O Presidente dipõe ainda de um secretário pessoal, da sua livre escolha e nomeação que cessa funções no termo da legislatura ou em qualquer momento por decisão do Presidente.

ABREVIATURAS

AL - Assembleia Legislativa.

APN - Assembleia Popular Nacional da República Popular da China.

AR - Assembleia da República.

art°, art^os - artigos.

CRP - Constituição da República Portuguesa.

Decl. Conj. - Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau.

EOM - Estatuto Orgânico de Macau.

RAEM - Região Administrativa Espeial de Macau.

RPC - República Popular da China.

pg. - página.

V. - Ver, veja-se.

v. g. - por exemplo.

NOTAS

(1) Além dos limites gerais indicados no texto podem desenhar-se limites especiais em razão de determinadas matérias. Estes limites especiais resultam de um aprofundamento ou melhor recorte dos limites gerais e pode-se afirmar que já se contêm nestes, embora de forma vaga. É o que se passa nomeadamente com o direito penal e com o direito de mera ordenação social, conforme veremos em próximo artigo.

(2) Há autores que sustentam que as expressões interesse exclusivo e interesse específico não têm o mesmo significado. É o caso v. g. de Jorge Miranda. V. deste autor Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 2^a Edição, Coimbra 1987, pg. 267 e a autonomia legislativa regional e o interesse específico das Regiões Autónomas, Estudos sobre a Constituição, l° volume, Lisboa 1977, pg. 307.

(3) Em vez de unidade política é a maioria das vezes utilizada a expressão unidade nacional. Preferiu-se adoptar unidade política, no sentido de unidade do Estado Chinês, já que este comporta várias nacionalidades, não do ponto de vista jurídico, mas pelo menos sob uma óptica cultural e sociológica.

(4) In João de Castro Mendes, Direito Processual Civil, 1980, 1° volume, pg. 34.

(5) A Secretaria da AL foi criada pela Lei n° 3/77/M, de 28 de Maio, com o objectivo de prestar à AL apoio técnico, administrativo e qualquer outro julgado indispensável.

(6) A Secretaria-Geral da AL foi criada pela Lei n° 8/86/M, de 2 de Agosto.

(7) A competência da Mesa para superintender na Secretaria Geral da AL pode ser delegada no Presidente, com a faculdade de subdelegação em qualquer deputado, nos termos do art° 7° da citada Lei n° 8/86/M, de 2 de Agosto.

*Licenciado em Direito.