Instituições de Macau

O objectivo fundamental deste artigo, e daqueles que se seguirão, integrados numa mesma série, é o de apresentar de forma sistemática e divulgar, em linhas gerais, alguns aspectos julgados mais importantes da ordem jurídica de Macau e o de juntar à descrição do quadro legal vigente algumas reflexões que permitam perspectivar o seu devir em função da recente "Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau ".

Em atenção ao desiderato referido o discurso adoptado é simples, para ser acessível à generalidade das pessoas, as citações são reduzidas ao mínimo julgado indispensável, para não tornar fastidiosa a leitura, e empregam-se algumas abreviaturas conforme se indica em nota (**), para abreviar a leitura do texto.

Por razões lógicas e também de melhor compreensão das matérias explanadas, pareceu útil e de certo modo até vantajoso que se iniciasse a abordagem da ordem jurídica de Macau pelas suas instituições políticas e administrativas, as quais se caracterizam por serem organizações de carácter permanente, reguladas pelo direito público, com a possibilidade de influenciarem de forma determinante as comunidades do Território, nomeadamente nos aspectos culturais, sociais e económicos.

Neste artigo, após alguns breves traços sobre a organização política de Macau, caracterizaremos o principal órgão político-administrativo do Território - que é, sem dúvida, o Governador - e bem assim os órgãos e serviços que mais directamente o coadjuvam no exercício das suas funções.

A Ordem Constitucional de Macau

Antes de mais, torna-se necessário fazer uma referência à ordem constitucional vigente e consequente análise e descrição perfunctória das linhas gerais do Estatuto Orgânico de Macau, bem como a caracterização da sua natureza e força jurídica.

O actual Estatuto Orgânico de Macau, aprovado pela Lei Constitucional n° 1/76, de 17 de Fevereiro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n° 53/79, de 14 de Setembro, é a consagração de um quadro constitucional próprio, em adequação à especificidade do Território, resultante das suas particularidades geográficas, históricas e políticas. Este Estatuto, apesar de anterior à CRP, foi por esta, através do disposto nos seus originais artigos 292° e 306°, mantido em vigor com a mesma natureza de lei constitucional.

O art° 5° n° 4 da CRP define Macau como um Território sob administração portuguesa e consagrou o princípio de que o Território se deve reger por estatuto adequado à sua situação especial.

O EOM tem natureza constitucional: É uma autêntica Constituição de Macau (2). A iniciativa legislativa para a sua revisão, alterando-o ou substituindo-o, compete em exclusivo à Assembleia Legislativa, que para isso não está tolhida por quaisquer limites temporais, como sucede com a revisão da CRP; quanto aos limites materiais, embora eles não estejam expressamente estipulados, parece situarem-se apenas ao nível dos princípios fundamentais consagrados na CRP, e das obrigações e direitos do Estado Português resultantes de convenções e acordos internacionais sobre Macau.

Baseada em leis constitucionais portuguesas, especialmente na CRP e no EOM, existe uma ordem constitucional territorial na qual é interveniente essencial a Assembleia Legislativa de Macau, aí residindo uma importante parcela do poder constituinte relativo ao Território. De facto, a aprovação de um novo Estatuto Orgânico ou de alterações ao EOM existente é matéria da competência exclusiva e indelegável da Assembleia da República (3), mas este órgão de soberania da República Portuguesa só actua, como já foi referido, mediante proposta inicial da Assembleia Legislativa e não a pode modificar eficazmente sem que esta manifeste a sua concordância.

A Assembleia Legislativa possui assim, relativamente ao ordenamento constitucional próprio de Macau, não só um poder exclusivo de iniciativa legislativa, mas também um verdadeiro poder de veto (4) quanto às eventuais alterações que a Assembleia da República pretenda introduzir na proposta inicialmente apresentada. As leis constitucionais de Macau dependem assim da aprovação consensual de duas Câmaras Legislativas, uma nacional e outra territorial, mas com acentuado realce dos poderes regionais, constatando-se que o Território detém "o primado na criação do direito constitucional que a ele exclusivamente respeita" (5).

Isto é, aliás, um afloramento do princípio da predominância dos poderes autonómicos sobre os factores de "centripetia política" ou de centralização de atribuições e competências políticas e administrativas em órgãos nacionais do Estado Português.

O EOM, como Lei Fundamental do Território, estabelece a organização política e administrativa de Macau, define os órgãos de Governo, lato sensu, que são o Governador e a Assembleia Legislativa, estabelece-lhes as suas competências políticas e administrativas e consagra os respectivos princípios fundamentais de organização e funcionamento. O EOM também delimita o âmbito da autonomia e regula o relacionamento dos órgãos locais com os órgãos nacionais da República Portuguesa a quem confere determinadas competências, designadamente quanto a relações externas e a questões de defesa do Território.

Segundo o Professor Jorge Miranda é "uma organização ditada pelas circunstâncias, muito mais próxima da das antigas províncias ultramarinas do que da das regiões autónomas" (6). Embora, de facto, na raiz das soluções estruturais adoptadas esteja a organização vigente antes do 25 de Abril de 1974, época em que Macau era uma Província Ultramarina de Governo Simples, com um Governador nomeado pelo Governo de Lisboa, parece-nos, no entanto, que actualmente nem os poderes do Governador, nem os dos restantes órgãos do Território se podem de qualquer forma assemelhar àqueles que anteriormente detinham os órgãos da administração ultramarina com designação e atribuições similares; note-se, aliás, que mesmo quanto às competências, cujo âmbito é mais amplo e mais regionalizado, também o seu desempenho e exercício tem sido desenvolvido de maneira diferente.

Relações com a Ordem Constitucional Portuguesa

Mas ao lado da ordem constitucional territorial também a ordem constitucional nacional da República Portuguesa aqui se projecta. Por um lado é a fonte da legitimidade formal do EOM, da sua autonomia constitucional, e por outro é a sede de princípios e regras jurídicas fundamentais que as normas constitucionais do Território e mesmo a legislação ordinária aqui criada não podem ofender, o que é garantido através dos mecanismos de fiscalização da constitucionalidade das leis (EOM, art° 40°, n° 3 e 41°, n° 3).

Há assim duas ordens constitucionais simultaneamente influentes de forma directa no ordenamento jurídico do Território, estando a ordem constitucional territorial subordinada à ordem constitucional nacional. Segundo o Professor Jorge Miranda, "a relação de Portugal com Macau pode qualificar-se em moldes de direito territorial menor" (7).

Fruto da dualidade de ordens constitucionais, como atrás referimos, existem órgãos nacionais com competências relativas a Macau, designadamente no âmbito da produção legislativa. Embora a tendência seja para efectiva consolidação da plena autonomia legislativa (8), no entanto os órgãos de soberania da República podem e devem legislar para Macau. Mas note-se que não existem limitações constitucionais para a produção legislativa dos órgãos de soberania portuguesa, os quais podem legislar para Macau, emitindo leis comuns a Portugal e a Macau ou exclusivamente destinadas ao Território.

A hipótese de conflitos entre as normas jurídicas nacionais e territoriais está prevenida no art° 41° do EOM que as soluciona mediante aplicação de um critério material. De acordo com o que aí se dispõe prevalecerá a ordem jurídica nacional sempre que as matérias regulamentadas não sejam da exclusiva competência dos órgãos legislativos do Território; porém, terão prevalência as normas territoriais quando se trate de matérias incluídas na competência própria dos órgãos legislativos de Macau.

A Organização Política e Administrativa Territorial

A estrutura político-administrativa de Macau é produto de um longo e complexo processo, cuja história em muito ajudará a compreender o momento presente.

A Lei Fundamental do Território é, como atrás indicámos, o Estatuto Orgânico de Macau que, conjugado com os princípios da Constituição Portuguesa, traça o quadro geral de referência relativo à organização política do Território, respectivos órgãos, suas atribuições e competências, bem como dos correspondentes titulares e os seus direitos e deveres.

A actual organização política e administrativa de Macau está dependente da soberania portuguesa, mas não é uma situação colonial idêntica à generalidade das que existem ou existiram nesta área geográfica, nomeadamente em Hong Kong.

De facto Macau é uma situação singular, resultante de um processo longo, com mais de quatro séculos, e é sobretudo um entreposto ou ponto de encontro comercial e cultural em que a presença política portuguesa é, ao longo do tempo, umas vezes aceite, outras tolerada e outras respeitada pela força das armas, pelos jogos de equilíbrio das forças políticas e dos interesses económicos em presença ou pelo respeito ao direito internacional.

As instituições políticas e administrativas locais, como órgãos de uma Administração Portuguesa, têm a sua legitimidade primeira nos órgãos de soberania de que dependem e também nos tratados e acordos internacionais que reconhecem esta situação. Concomitantemente, também existem instituições locais legitimadas pelo sufrágio directo e indirecto.

As actuais instituições políticas de Macau, conjunto de órgãos que constituem o governo próprio do Território, são, como já referimos, o Governador e a Assembleia Legislativa. Mas existem ainda outros órgãos auxiliares do Governador, como é o caso do Conselho Consultivo e do Conselho Superior de Segurança.

Os órgãos a que estão cometidas funções jurisdicionais, ou de julgar e aplicar coercivamente as leis, são os Tribunais. Em Macau existe um Tribunal de jurisdição comum, o Tribunal da Comarca, composto de dois Juízos e de um Tribunal de Instrução Criminal; um tribunal especializado na apreciação da legalidade dos actos da Administração Pública, o Tribunal Administrativo; um tribunal para julgar crimes militares, o Tribunal Militar de Macau; e um tribunal que promove a execução forçada de dívidas à Administração Pública, provenientes de falta de pagamento de impostos ou do não cumprimento de outras obrigações pecuniárias para com a Administração, o Juízo das Execuções Fiscais. Note-se que os tribunais são de primeira instância e estão ainda integrados na organização judiciária portuguesa.

Competências das instituições nacionais

Em concorrência com as instituições locais, também os órgãos de soberania do Estado Português detêm competências relativas a Macau, que vamos seguidamente sumariar.

O Presidente da República detém, indubitavelmente, os poderes políticos mais importantes, na medida em que lhe compete nomear o Governador e os Secretários-Adjuntos e acompanhar a sua actividade governativa, detendo ainda competências executivas relativamente aos negócios externos do Território e em matérias de segurança e ordem pública.

À Assembleia da República compete legislar para Macau, não só no que ao EOM diz respeito, mas também nas áreas da sua competência legislativa, sobretudo nas matérias que lhe estão constitucionalmente reservadas.

Ao Governo da República compete a condução da política externa de Portugal relativa a Macau, legislar para Macau nas áreas da sua competência legislativa e coordenar a colaboração que deve existir entre a Administração Central do Estado Português e a Administração de Macau. Quanto aos Tribunais nacionais (o Tribunal de Comarca de Lisboa, o Tribunal da Relação de Lisboa, o Supremo Tribunal de Justiça, o Supremo Tribunal Administrativo e o Supremo Tribunal Militar), funcionam, relativamente à "Justiça de Macau", como instâncias de recurso em certos casos e como tribunais de primeira instância noutros.

Embora se tenha utilizado a expressão "tribunais nacionais" deve acautelar-se que o Tribunal da Comarca de Lisboa e o Tribunal da Relação de Lisboa não estendem a sua jurisdição a todos os territórios portugueses ou sob administração por-tuguesa, tendo sido adoptada essa expressão para os distinguir dos tribunais locais sediados no Território.

O Tribunal de Contas tem uma função de árbitro em eventuais conflitos suscitados no Território relativamente a questões específicas de legalidade de actos administrativos. De facto, nos termos do art° 6° do EOM, o Tribunal de Contas tem competência para decidir as divergências que, em matéria de exame ou visto, existirem entre o Governo de Macau e o Tribunal Administrativo do Território.

Refere-se ainda que o Tribunal Constitucional, nas questões de inconstitucionalidade e ilegalidade, poderia ter tido acção importante no que concerne ao desenvolvimento da vida jurídica do Território (9), mas tal não aconteceu.

Macau - Cidade-Estado

Macau é legalmente definido como Território sob administração portuguesa e nessa perspectiva erigido em pessoa colectiva de direito público interno da Ordem Jurídica Portuguesa.

E uma vez que na ordem internacional também pode subscrever ou aderir a tratados, convenções e acordos internacionais, participar em reuniões ou conferências internacionais e associar-se a organizações regionais ou internacionais, parece-nos poder concluir-se que Macau possui também uma personalidade jurídica internacional limitada ou tutelada (10).

Macau é um Estado regional, caracterizando-se como uma Cidade-Estado Semi-Soberana (11). Tem órgãos próprios, que exercem com grande liberdade, autonomia e independência as funções legislativa, executiva e judicial. Tem símbolos próprios (12), cunha moeda própria e tem um sistema económico, aduaneiro e fiscal totalmente autónomo quer da República Portuguesa, a quem compete a responsabilidade máxima pela Administração Pública Territorial, quer da República Popular da China, a quem reconhecidamente "de jure" pertence o respectivo espaço físico territorial e bem assim também a maioria da população residente, que tem nacionalidade chinesa.

A População

Questão importante é a da cidadania dos seus habitantes, daqueles que em Macau têm a sua residência permanente e, dentre estes, especialmente aqueles que aqui nasceram.

"Ser cidadão de um país é pertencer como membro, súbdito, ou nacional a uma determinada sociedade política ou Estado e gozar de todos os direitos e vantagens inerentes a essa condição" (13). E "participar num Estado é participar na vida jurídica e política que ele propicia e beneficiar da defesa e promoção que ela concede tanto na ordem interna como nas relações com outros Estados" (14).

Os habitantes de Macau são, em regra, cidadãos portugueses ou chineses. Não existe qualquer norma específica sobre a questão da nacionalidade dos habitantes de Macau, nem no EOM, nem fora dele.

O regime da Lei 7/74, de 27 de Julho, não é aplicável a Macau. "Se dúvidas houvesse ficariam dissipadas pela Lei n° 37/81, ao referir-se no seu dispositivo a território sob administração portuguesa, para efeitos de aquisição originária da cidadania portuguesa (art° 1°, n° 1, alínea a, e n° 2), de naturalizarão (art° 6°, n°1, alínea b), de prova (art° 21°, n° 1), e de registo (art° 38°, n° 1). (As competências conferidas pela Lei n° 37/81 ao Governo devem entender-se atribuídas em Macau ao Governador). Todavia a equiparação não é total: se são portugueses de origem os filhos de pai português ou de mãe portuguesa nascidos em Macau (art° 1°, n° 1, alínea a), não o são os nascidos de estrangeiros, nem os aí nascidos quando não possuam outra cidadania (art° 1°, n° 1, alíneas c e d) (15).

As pessoas singulares sem nacionalidade portuguesa estão sujeitas a autorização especial para residirem em Macau. Nesta matéria veja-se designadamente o D.-L. n° 3/84/M, de 28 de Janeiro.

Registe-se que se a residência for de carácter permanente ou se destinar a permitir que o estrangeiro ou apátrida se comporte como trabalhador, exercendo actividades lucrativas por conta de outrém, então há maiores exigências legais para esse efeito, com o objectivo de proteger a mão-de-obra local.

O território

Quase a terminar esta parte introdutória vai fazer-se uma breve referência ao território que, nos termos do art° 1° do EOM, abrange a Cidade do Nome de Deus de Macau, na Península de Macau, bem como as adjacentes Ilhas da Taipa e de Coloane, na costa Sul da China, a meio do delta formado pelo Rio das Pérolas e pelo Rio do Ocidente.

O conhecimento exacto dos limites territoriais, delimitando o espaço físico de uma entidade pública de população e território como é Macau, é da máxima importância, pois é aí que, em princípio, se aplicam as leis e regulamentos vigentes em Macau e é aí que se fazem sentir os efeitos jurídicos dos actos das autoridades instituídas (16).

É com base no território, como espaço físico, que se constrói o conceito de residente, qualidade jurídica que produz diversos efeitos de direito, como por exemplo a atribuição de capacidade eleitoral activa e passiva.

Anote-se ainda que o conceito jurídico de território abrange um espaço terrestre (solo e subsolo), um espaço aéreo (toda a camada atmosférica sobrejacente ao solo e susceptível de utilização) e um espaço marítimo (as águas marítimas e correspondente plataforma que estejam adstritas à jurisdição do Estado a que pertencem as costas marítimas) (17).

Macau não é parte do território nacional português, embora esteja referido no art° 5° da CRP que trata do território português. Ao invés, nos termos da Constituição Política de 1933, vigente até à Revolução de 25 de Abril de 1974, Macau era parte integrante do Estado Português, aliás de acordo com o estatuído no art° II do Tratado de Amizade e Comércio assinado em 1 de Dezembro de 1887, em Pequim, entre o Reino de Portugal e o Império da China, em que este confirma o reconhecimento da "perpétua ocupação e Governo de Macau por Portugal". Hoje, porém, tanto a República Portuguesa, como a República Popular da China estão de acordo em que Macau é território chinês, sob administração portuguesa até 20 de Dezembro de 1999, data em que o Governo da República Popular da China assumirá a responsabilidade pelo Governo do Território.

A ordem jurídica de Macau após 1999

Qual o futuro do ordenamento jurídico de Macau, após 1999? Segundo a Decl. Conj., n° 12, manter-se-ão inalterados no essencial os actuais sistemas político, económico e social, bem como a ordem jurídica vigente. Mas é evidente que essa inalteração se refere ao modelo e aos princípios. Se fosse total, incluindo o pormenor e a regulamentação inovadora, relativamente aos novos problemas do futuro, então Macau estaria destinado à estagnação, quando não ao retrocesso do seu actual estádio de desenvolvimento social, económico e cultural, o que não só não é conceptualmente admissível, como não poderia em caso algum corresponder à realidade, pois a força das mutações inevitáveis seria mais forte que um tal "colete de forças".

Macau será erigido em Região Administrativa Especial da República Popular da China, nos termos do art° 31° da CRPC, o qual estabelece que "o Estado pode criar, quando necessário, regiões administrativas especiais. Os sistemas a aplicar nessas regiões são definidos em leis a aprovar pela Assembleia Nacional Popular, segundo a situação concreta".

Macau manterá a sua própria Constituição que será a Lei Básica da RAEM, terá órgãos próprios de poder executivo e legislativo dotados de grande autonomia e o poder judicial será independente, não só no plano funcional como no orgânico.

Em conformidade com o princípio "um país, dois sistemas", Macau continuará mais próximo do ordenamento jurídico português do que do chinês. Continuarão a ser assegurados os direitos, liberdades e garantias já consagrados.

O território mantém a sua independência financeira, económica e aduaneira e definirá políticas próprias de educação, de cultura, de ciência e de tecnologia. E mesmo em questões de política externa manterá uma certa autonomia nas relações económicas e culturais internacionais.

O Governador

O Governador é a autoridade máxima do Território. É nomeado e exonerado pelo Presidente da República, depois de consulta selectiva à população local, através de audição da Assembleia Legislativa e de organismos e entidades representativos dos interesses locais.

Esta competência do Presidente da República consagra o mais importante mecanismo institucional para articulação entre os órgãos de soberania da República Portuguesa e os órgãos de Governo próprios do Território.

O mandato do Governador é por tempo indeterminado, presumindo-se que a respectiva duração máxima é equivalente ao tempo do mandato do Presidente da República.

Após a prevista transição da Administração de Macau para a República Popular da China, em 20 de Dezembro de 1999, esta criará a Região Administrativa Especial de Macau, na qual o poder executivo será atribuído ao Governo Regional e o Chefe do Executivo será nomeado pelo Governo Central Popular com base no resultado de eleições ou consultas a realizar em Macau.

O Governador, órgão singular do Governo do Território, tem poderes representativos, legislativos e executivos.

O Governador de Macau, na hierarquia política do Estado Português, tem categoria igual a Ministro do Governo da República e em caso de ausência do Território, ou de impedimento que o impossibilite de exercer as suas funções, é substituído por um Encarregado do Governo designado pelo Presidente da República (18) e, na falta de designação, pelo Comandante das Forças de Segurança.

Para se ausentar do Território, o Governador precisa da concordância prévia do Presidente da República, exceptuando-se o caso de deslocações à vizinha colónia Britânica de Hong Kong que apenas devem ser comunicadas ao Presidente da República, logo que possível.

O Governador é politicamente responsável perante o Presidente da República, mas a sua acção política e governativa também pode ser avaliada pela Assembleia Legislativa que, em consequência disso, pode votar moções de desconfiança.

Poderes representativos do Governador

O Governador representa no Território o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo da República, isto é, todos os órgãos de soberania do Estado Português, com excepção dos Tribunais. Por outro lado o Governador representa Macau, como entidade própria, tanto nas relações internas, como até nas internacionais. Porém, neste último caso a representação a nível internacional é exercida por delegação do Presidente da República (19).

Compete também ao Governador, como máxima autoridade política no Território, a promulgação dos diplomas legais aqui produzidos, quer revistam a forma de leis ou de decretos-leis. A promulgação - acto de reconhecimento da regularidade orgânica e formal do processo legislativo, e ordem para a sua execução pelos respectivos destinatários -contém-se nos poderes de assinar e mandar publicar os actos legislativos atrás referidos.

Poderes legislativos do Governador

O Governador de Macau também detém importantes poderes legislativos, embora o órgão legislativo por excelência seja a Assembleia Legislativa.

A competência legislativa do Governador (20) abrange as matérias de exclusivo interesse para o Território e que por imperativo da Constituição ou da Lei não estejam reservadas aos órgãos de soberania da República, como é o caso da organização judiciária ou à Assembleia Legislativa, como adiante será indicado. Mas mesmo nestas matérias da competência da Assembleia Legislativa, o Governador pode legislar quando tenha sido concedida prévia autorização legislativa pela Assembleia ou esta tenha sido dissolvida.

A publicação de decretos-leis pelo Governador fora das autorizações legislativas, em matérias da competência da Assembleia Legislativa, sujeita-os à ratificação deste órgão, considerando-se tacitamente concedida quando nas primeiras cinco sessões posteriores à sua publicação em Boletim Oficial não tenham sido submetidas à apreciação da Assembleia Legislativa mediante requerimento de pelo menos seis deputados.

A ratificação surge assim como uma declaração de vontade (expressa quando há efectiva deliberação da Assembleia Legislativa, ou tácita, quando resultante da sua passividade), através da qual a Assembleia Legislativa considera como seu o diploma legislativo emitido e assinado pelo Governador e versando matérias da competência da Assembleia Legislativa, sem que esta tenha dado autorização prévia para tal.

Se a ratificação for recusada, deve o Decreto-Lei ferido de incompetência orgânica deixar de vigorar desde o dia em que foi publicado no Boletim Oficial o respectivo aviso de recusa de ratificação. Se a discordância se basear em razões de inconstitucionalidade (ofensa às normas ou princípios da Constituição da República) ou de ilegalidade (ofensa às leis gerais da República Portuguesa) a questão deve ser remetida ao Tribunal competente que a apreciará.

Refira-se ainda que a ratificação pode ser total ou parcial e neste caso pode ser concedida com emendas.

Poderes executivos do Governador

Mas as competências de certo modo mais relevantes que o Governador detém são as que se situam na área das funções executivas, caracterizando-se antes de mais pelo poder de regulamentar a lei, exercido nomeadamente através de Portarias, e por aplicação a casos concretos dos dispositivos legais, designadamente por meio de despachos.

Competem ao Governador funções executivas em todas as matérias da governação de Macau que digam respeito exclusivamente ao Território, excepto as que a Constituição ou a Lei reservam aos orgãos de soberania da República, como é o caso da nomeação de Secretários Adjuntos ou de Juízes de Direito ou as atribuídas à área de outras entidades personalizadas que em Macau prosseguem fins especializados dentro da Administração Pública do Território, como é o caso das Autarquias Locais, dos Institutos Públicos, Fundações e mesmo até das Empresas Públicas ou empresas concessionárias de serviços públicos quando tenham a possibilidade de praticar actos de autoridade.

As funções executivas, que no Estatuto Orgânico vêm indicadas de maneira não exaustiva, podem agrupar-se em quatro categorias: política geral, regulamentação, administração pública (21) e segurança e ordem pública.

Dentro do primeiro grupo compete-lhe conduzir e orientar a política geral do Território, no sentido de serem aprovadas as opções mais correctas e em tempo oportuno. Cabem aqui todas as questões de relacionamento institucional, de conhecimento, interpretação e adesão às aspirações e interesses das comunidades residentes em Macau, à defesa dos grandes princípios morais e civilizacionais que a Administração do Território tem o indeclinável dever de prosseguir e fazer prosseguir.

A "pacificação" das comunidades residentes, a eliminação das "fracturas" sociais, a criação de confiança a todos os níveis, o estímulo à produção, à produtividade e ao investimento, a construção de uma imagem prestigiada da Administração, tudo isto e muito mais se integra na política geral (22).

A função regulamentar é exercida através de Portarias e Despachos, e tem como objectivos fundamentais a interpretação da lei, isto é, a fixação do seu verdadeiro sentido com força obrigatória geral para os serviços da Administração Pública, e também a sua pormenorização e aplicação aos casos concretos da vida real, desde o funcionamento dos serviços às suas relações com o público e até ao cumprimento de obrigações que impendem sobre os administrados.

O poder de expedir regulamentos é um acto de autoridade, sendo as normas daí derivadas obrigatórias, embora os regulamentos sejam constituídos por normas secundárias, isto é, que têm o seu fundamento e razão de ser nas leis e demais diplomas legais vigentes, que não podem contrariar por estarem sujeitos ao princípio da legalidade.

As funções executivas situadas no grupo "administração pública" são inúmeras e delas iremos indicar algumas, quiçá as mais significativas. Em primeiro lugar compete-lhe superintender em toda a Administração Pública do Território, orientando os serviços simples, isto é, sem autonomia administrativa e financeira, e tutelando os serviços personalizados.

O Estatuto Orgânico de Macau deu especial ênfase à competência executiva para administrar as finanças do Território e definir as estruturas e disciplinar o funcionamento dos mercados monetário e financeiro. E percebe-se porquê. De facto a arrecadação das receitas e a realização das despesas públicas é um "ponto chave" de qualquer governação. Só uma correcta gestão dos recursos financeiros permite a adopção de boas políticas económicas, sociais e culturais e, quanto à política monetária, é também um dado importante que a cada momento tem de ser avaliado com justeza, não só por o Território ter capacidade para a emissão de moeda própria, mas ainda pelas grandes dependências externas, muito evidentes nesta área, dos mercados monetários e financeiros internacionais e também pela sua repercussão directa no desenvolvimento do Território, especialmente no que diz respeito à sua economia.

A Administração Pública, agora em sentido orgânico, como conjunto de serviços públicos que têm em vista a resposta organizada, permanente e sistemática às necessidades públicas, produzindo bens e serviços que as satisfaçam ou que criem condições materiais e jurídicas a isso conducentes, tem de ser atenta e permanentemente acompanhada pelo Governador. É em consequência disso que ao Governador, no uso dos poderes executivos, compete também o acompanhamento e estímulo à prossecução dos actos técnicos e materiais necessários à satisfação das necessidades públicas, quer colectivas, quer individuais, desde que originadas pela vida em colectividade.

Quanto à segurança e ordem pública internas compete-lhe adoptar as providências necessárias, de natureza preventiva ou repressiva, evitando a perturbação da ordem pública ou restabecendo-a no caso de ser abalada. Pode inclusivamente, se for caso disso, adoptar medidas de suspensão ou restrição total ou parcial das liberdades e garantias individuais; Para isso tem de ouvir previamente o Conselho Superior de Segurança e a Assembleia Legislativa, além de, com urgência, comunicar as medidas adoptadas ao Presidente da República.

Compete também ao Governador recusar a entrada ou ordenar a expulsão de pessoas, nacionais ou estrangeiras, cuja presença no Território origine graves inconvenientes de ordem interna ou mesmo internacional.

As questões relativas à segurança externa podem ser delegadas no Governador, mas a sua competência originária é do Presidente da República.

Secretários-Adjuntos

No exercício das suas funções executivas o Governador é coadjuvado por Secretários-Adjuntos, em número total não superior a cinco.

Os Secretários-Adjuntos têm categoria equivalente a Secretários de Estado do Governo da República e são nomeados e exonerados pelo Presidente da República, sob proposta do Governador.

Os Secretários-Adjuntos não têm competência própria. A sua competência executiva é a que neles for delegada pelo Governador, através de Portaria, sendo por isso variável.

No Governo anterior podia essa competência ser exercida individualmente ou de forma colectiva, através da participação no Conselho do Governo (23), na forma prevista no respectivo regulamento de funcionamento, situação que não é a actual, visto este orgão ter sido extinto. Note-se no entanto que a lei por vezes fala em Governo, com o sentido de unidade formada pelo conjunto do Governador e Secretários-Adjuntos e nesses casos a expressão Governo não é nem pode ser equivalente a Governador.

No uso da competência executiva, através de Portarias e de Despachos, o Governador e os Secretários-Adjuntos podem emitir actos normativos ou praticar actos administrativos concretos.

Os actos administrativos do Governador e dos Secretários-Adjuntos que não constituam, modifiquem ou extingam direitos dos administrados (pessoas físicas ou entidades colectivas, residentes ou estabelecidas no Território) ou de terceiros, podem a todo o tempo ser revogados, modificados ou suspensos.

Quanto aos actos constitutivos de direitos podem também ser revogados, modificados ou suspensos pelos respectivos autores, mas apenas com fundamento na sua ilegalidade e dentro do prazo legalmente fixado para recurso contencioso a apresentar no Tribunal competente ou até à sua efectiva interposição.

O prazo para interposição de recurso contencioso de actos administrativos definitivos e executórios é regra geral de 45 dias, iniciando-se a contagem deste prazo a partir da data da publicação, do conhecimento oficial do acto, da notificação do começo de execução ou, no caso de acto tácito, desde o termo do prazo no qual o acto recorrido devia ser praticado.

Como já atrás referimos o Governador responde politicamente perante o Presidente da República, o mesmo sucedendo com os Secretários-Adjuntos, embora estes de forma indirecta, porque através do Governador.

O Governador e os Secretários-Adjuntos respondem civil e criminalmente perante os Tribunais Judiciais pelos actos que praticam no exercício das suas funções, sendo que durante o seu mandato o tribunal competente é o da Comarca de Lisboa.

O D.-L. n° 67/87/M, de 26 de Outubro, criou os Gabinetes dos Secretários-Adjuntos que definiu como constituindo as estruturas de apoio directo ao exercício das funções executivas dos Secretários-Adjuntos e funcionando na sua directa dependência.

Conselho Superior de Segurança

Junto do Governador, e presidido por ele, funciona o Conselho Superior de Segurança, de que fazem parte os Secretários-Adjuntos, o Comandante, Segundo Comandante e Chefe de Estado Maior das Forças de Segurança e ainda três deputados eleitos pela Assembleia Legislativa em representação dos seus membros.

Nas reuniões do Conselho Superior de Segurança pode participar, sem direito de voto, qualquer entidade convidada para o efeito pelo Governador, em atenção aos seus conhecimentos especializados e às contribuições úteis que eventualmente pode trazer para a solução dos problemas em apreciação.

Ao Conselho Superior de Segurança compete a análise das questões de segurança do Território e o estabelecimento e coordenação de directrizes nessa matéria.

O Conselho Superior de Segurança é assim o órgão colegial deliberativo em matéria de segurança e reúne-se por convocação do Governador, feita por sua iniciativa ou a pedido de qualquer dos membros.

O funcionamento deste orgão tem sido praticamente nulo, pelo que o interesse da sua manutenção, reestruturação ou extinção deveria ser ponderado na eventual próxima revisão do EOM.

Conselho Consultivo

Junto do Governador funciona também o Conselho Consultivo, um orgão colegial de natureza consultiva, como aliás o nome sugere de imediato, e que é composto por cinco vogais eleitos por sufrágio orgânico, três vogais natos por inerência de outras funções e dois vogais nomeados pelo Governador.

Dos vogais eleitos, dois são-no pelas autarquias locais, um por organismos representativos de interesses morais, culturais e assistenciais e dois por associações de interesses económicos.

Os três vogais natos são o Secretário-AdJunto para a Administração e Justiça, o Procurador Geral Adjunto e o Director dos Serviços de Finanças.

Há ainda dois vogais nomeados, por um período de quatro anos, de entre as pessoas residentes em Macau de mérito e prestígio reconhecidos.

Os vogais do Conselho Consultivo gozam dos mesmos direitos e regalias que os deputados da Assembleia Legislativa.

O Conselho Consultivo é presidido pelo Governador, que pode delegar a presidência num dos vogais. Em regra, quando essa delegação ocorre, recai no Secretário-Adjunto para a Administração e Justiça.

O Conselho Consultivo funciona em regime de permanência e emite pareceres ou conselhos não vinculativos que o Governador é inteiramente livre de seguir ou não, sendo o seu valor o que resulta da sua validade técnica intrínseca e do mérito político e moral que eventualmente pode resultar do bom funcionameno deste órgão e do prestígio e probidade que os respectivos membros lhe emprestam.

A competência do Conselho Consultivo reporta-se à emissão de pareceres sobre assuntos gerais ou concretos do Governo e da Administração que o Governador entenda submeter-lhe, em geral questões de natureza política ou administrativa.

Há matérias em que é indispensável o parecer do Conselho Consultivo para prosseguir o seu andamento processual com vista a serem tomadas decisões ou deliberações finais. De facto compete-lhe emitir parecer obrigatório sobre o seguinte:

a) Propostas de lei do Governo à Assembleia Legislativa;

b) Projectos de decretos a publicar pelo Governo;

c) Regulamentos para execução de diplomas legais;

d) Projectos de planos gerais de fomento económico e a definição das linhas gerais de acção governativa para o desenvolvimento económico, social e financeiro;

e) Actos de recusa de entrada ou de ordem para expulsão de pessoas cuja presença é gravemente inconveniente no Território, por razões de ordem interna ou externa.

Ao Conselho Consultivo compete ainda aprovar o seu regimento, julgar da legitimidade do impedimento dos vogais e resolver sobre a perda do mandato. Quanto à situação de impedimento, dispõe a lei que nenhum vogal pode exercer a sua função consultiva, não lhe sendo sequer permitido permanecer na sala onde decorre a sessão, relativamente a matéria submetida a parecer em que seja pessoalmente interessado, ou como representante de outra pessoa ou em que tenha interesse, por si, ou como representante de outra pessoa, do seu cônjuge, ou parente ou afim em qualquer grau da linha recta ou no segundo grau da linha colateral.

Os vogais do Conselho Consultivo não podem simultaneamente ser deputados à Assembleia Legislativa.

Nos termos do art° 46° do Regimento do Conselho Consultivo, incumbe aos vogais o dever de zelar pelo bem do Território.

As reuniões do Conselho Consultivo não são públicas mas, além dos respectivos membros, podem nelas participar, sem direito de voto, os Secretários-Adjuntos, o Comandante da Forças de Segurança e os funcionários designados pelo Governador ou pessoas especialmente convidadas para o efeito, em razão dos seus especiais conhecimentos nas matérias em debate.

O Conselho Consultivo é assim um orgão de reflexão, estudo e emissão dos consequentes pareceres ou conselhos ao Governador relativamente a questões importantes do Governo e Administração do Território.

A sua existência e funcionamento, como "filtro" do sistema governativo, é útil porque pode alertar para problemas que não foram oportunamente detectados ou cuja existência, apesar de constatada, não foi analisada em todas as suas dimensões e consequências.

O Conselho é apoiado burocraticamente por uma secretaria privativa (24).

Outros órgãos e serviços de apoio ao Governador

No exercício das suas funções o Governador de Macau dispõe ainda do apoio directo de outros órgãos e serviços. Em geral esses órgãos são consultivos e as suas deliberações não são vinculativas. Os serviços de apoio do Governador são sobretudo de natureza burocrática, técnico-jurídica e gestionária, destacando-se entre eles o Gabinete do Governador de Macau, que o n°1 do art° 1° do D.-L. n°67/87/M, de 26 de Outubro, diz constituir a estrutura de apoio directo ao exercício das funções legislativas e executivas do Governador do Território e funcionar na sua directa dependência.

Serviços que também apoiam o Governador de Macau são o Gabinete de Macau e a Missão de Macau, ambos sediados em Lisboa, sendo que a linha hierárquico-funcional do primeiro se situa na órbita do Governo da República e que a Missão de Macau não tem um estatuto que permita caracterizá-la com rigor.

Estes órgãos de apoio serão descritos mais detalhadamente a propósito dos serviços públicos com os quais estão intimimamente relacionados. É designadamente o caso do Conselho Geral do Instituto Cultural de Macau (25) e do Conselho de Educação(26) que serão descritos quando se analisarem os serviços culturais e os serviços de educação, respectivamente.

Apenas a título de "mostra" vão ser referidas as atribuições genéricas de três desses órgãos de apoio que são o Conselho de Concertação Social, o Conselho de Acção Social e a Comissão Coordenadora de Jogos.

O Conselho de Concertação Social (27) recentemente criado e já constituído, tem composição tripartida com representação da Administração Pública do Território, dos trabalhadores e dos empregadores, cujos interesses visa harmonizar, competindo-lhe nomeadamente o seguinte:

a) - Emitir pareceres, propostas ou recomendações sobre a concepção e execução das políticas de reestruturação e de desenvolvimento sócio-económico do Território;

b) - Propôr soluções conducentes ao regular funcionamento da economia do Território;

c) - Ser consultado sobre projectos de legislação relacionada com questões socioeconómicas.

O Conselho de Acção Social (28) tem como atribuições assessorar o Governador na definição e acompanhamento da política de acção social, com o objectivo de proteger as pessoas individuais em situação de carência.

A Comissão Coordenadora de Jogos tem a incumbência de assistir o Governador no exercício das suas funções em matéria de jogo e coordenar a execução da política superiormente definida para a área dos jogos de fortuna ou azar.

ABREVIATURAS

* Licenciado em direito.

(**) - art° - artigo.

cit. - citado, citada.

C R P - Constituição da República Portuguesa.

C R P C - Constituição da República Popular da China.

D.-L. - Decreto-Lei.

Decl. Conj. - Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a questão de Macau, de 1987.

E O M - Estatuto Orgânico de Macau.

n° - número.

ob. - obra (livro, revista ou outra publicação).

pg. - página.

RAEM - Região Administrativa Especial de Macau.

V. — Ver, veja-se.

NOTAS

(1) Neste sentido v. Rui Afonso e Francisco Gonçalves Pereira, "Macau-City of Commerce and Culture", Hong Kong, 1987, pg., 186.

(2) V. art° 164°, alínea c, da CRP.

(3) Art° 296° da CRP.

1........................................

2. Mediante proposta da Assembleia Legislativa de Macau e precedendo parecer do Conselho de Estado, a Assembleia da República pode aprovar alterações ao Estatuto ou a sua substituição.

3. No caso de a proposta ser aprovada com modificações, o Presidente da República não promulgará o decreto da Assembleia da República sem a Assembleia Legislativa de Macau se pronunciar favoravelmente.

(4) In pg. 7, "Caracterização da Economia de Macau", Edição do Gabinete de Comunicação Social do Governo de Macau.

(5) In Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo III. pg. 202

(6) Ob. cit. na nota n° 5, pg. 201.

(7) Sobre isto, na obra citada na nota n° 2, a pg. 188 escreve-se o seguinte: "Em 1976 foi aproximadamente igual a participação na produção legislativa pelas instituições portuguesas e macaenses; hoje as instituições locais têm uma posição de quase exclusividade".

(8) V. art10 e 2° da Lei n°28/82, de 15 de Novembro.

(9) Em sentido contrário v. o Prof. Jorge Miranda, ob. cit., pg. 202 em que escreveu o seguinte: "Declarando o território pessoa colectiva de direito público interno (art° 2°), o estatuto quer, essencialmente, excluir qualquer espécie de titularidade de direitos internacionais".

Como veremos, as relações internacionais de Macau são exercidas pelo Governador, mediante delegação do Presidente da República, ou por este órgão de soberania da República.

(10) Doutrinalmente, o que define um "Estado regional" é, para além da autonomia regulamentar ou administrativa, a autonomia legislativa; sendo o poder legislativo partilhado pelos órgãos locais, todavia a pluralidade de fontes legislativas tem igual fundamento e a mesma eficácia jurídica v. Fernando Amâncio Ferreira in "As Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa", pg. 13 a 20, Coimbra, 1980.

(11) V. por exemplo a Portaria n° 59/85/M, de 16 de Março que estabelece o símbolo da Administração Pública do Território.

(12) In Cabral Moncada, Lições de Direito Civil, 2^a Edição, I Volume, pg.303.

(13) In ob. cit. na nota n^a 6, pg, 86.

(14) Ob. cit. na nota anterior, pg. 110.

(15) No livro atrás referido na nota n°11 pode ler-se: "O Território, como elemento material da região, delimita o espaço em que operam os seus órgãos e onde se desenvolvem as relações e actividades que reclamam a disciplina do ordenamento regional".

(16) Segundo o art° 1 do Decreto-lei n° 6/86/M, de 26 de Julho, "pertencem ao domínio público hídrico do território, os leitos e as margens das águas navegáveis ou flutuáveis confinantes com o Território, as praias e os cais, pontes cais, rampas de alagem e crenagem e planos ou carreiras de construção e reparação".

(17) Foi o caso, por exemplo, do Decreto do Presidente da República, n° 14/86, de 28 de Maio.

(18) É o caso do despacho do Presidente da República de 13.8.87, publicado no Diário da República, II série, de 22 do mesmo mês e ano, que é do seguinte teor:

"1. Nos termos do n° 2 do art° 3° da Lei 1/76 de 17.2, e tendo em vista o disposto na alínea b) do art° 138° da Constituição, delego no Governador de Macau a competência para as relações com países estrangeiros e a celebração de acordos ou convenções internacionais quanto a matérias de interesse exclusivo do território de Macau, salvo quanto a ratificação.

2. Sempre que o Governador tiver de exercer a competência delegada de harmonia com o disposto no número anterior, dará prévio conhecimento ao Presidente da República. »

(19) O Governador tem competência legislativa em três situações diferentes: 1^a - Competência própria; 2^a - Autorização Legislativa concedida pela Assembleia Legislativa; 3^a - Dissolução da Assembleia Legislativa.

(20) Não no sentido de sistema orgânico, mas sim no de conjunto de poderes funcionais.

(21) Também são aqui de considerar as questões de relacion-mento com órgãos informais de poder e grupos de pressão.

(22) Constituído e regulamentado pelo Despacho n°1/GM, de 9.6.86, já revogado.

(23) V. a seguinte legislação relativa ao Conselho Consultivo:

-Decreto-lei n° 50/76/M, de 13 de Novembro (Regimento do Conselho Consultivo).

-Decreto-lei n° 44/77/M, de 19 de Novembro.

-Decreto-lei n° 45/85/M, de 9 de Fevereiro (adita ao Regimento do Conselho Consultivo, o art° 13°; — A).

-Decreto-lei n° 93/85/M, de 26 de Outubro (dá nova redaccão aos artigos 5°, n°1 e 53° do Regimento do Conselho Consultivo).

(24) V. art° 8° e 10° do Estatuto do Instituto Cultural de Macau, aprovado pelo D.-L. nō 43/82/M, de 4 de Setembro.

(25) V. art° 8°, 9° e 10° do Regulamento da Direcção dos Serviços de Educação aprovado pelo D.-L. n° 110/86/M, de 1 de Fevereiro.

(26) V. D.-L. n° 31/87/M, de 1 de Junho.

(27) V. D.-L. n° 52-86/M, de 17 de Novembro.

(28) V. D.-L. n° 45/83/M, de 26 de Novembro.